城市发展不能把鸡蛋放在一个篮子里

城市发展不能把鸡蛋放在一个篮子里

美国“汽车之都”底特律7月18日申请破产保护，如果得到法院批准，将成为美国史上最大的城市破产案例，涉及大量债权人和产业工人利益。　　美国历史上，纽约、克利夫兰和费城一度面临破产，但底特律是第一个真正提出破产保护申请的大城市。底特律破产对于中国目前正在高速发展的城镇化来说，其警示意义在哪里？中国城市应该从底特律吸取什么样的教训？就此问题，《中国经营报》约请有关专家进行了访谈。　　产业空心化致底特律破产　　《中国经营报》：作为美国汽车城、美国曾经一个非常重要的工业城市，底特律为何最终会走向破产的道路，其深层次的原因主要有哪些？　　冯奎：就底特律这个城市来说，它走向破产，是经济与金融危机后续影响、城市自身盛衰相间的周期演进、资本投资的“秋千”运动等多方面原因综合所致。由于以上原因，资本从底特律撤走，核心城市投资缩减，从而导致剧烈的去工业化，带来了严重的实质性破坏。　　任国刚：底特律作为美国一个重要的工业城市，出现上述状况其原因是受全球化的影响和企业自身因素的影响。　　全球化带来了美国跨国公司的重新布局，使得全球产业格局发生很大的变化。作为单一以汽车产业为核心的美国三大汽车公司的集聚地，底特律的汽车产业开始从美国出发，向世界各地进行战略布局。这种全球化布局就带来一种很直接的结果，就是使得美国内陆的汽车企业空心化，并导致汽车产业逐渐衰竭。　　从企业的角度上看，随着汽车产业的逐渐发展，美国三大汽车企业遭遇日本、德国、中国等汽车企业的竞争。美国追求的这种高耗能的汽车，使得汽车竞争力下降，这也是最根本的原因。　　《中国经营报》：在底特律的问题上，实际上体现了中美两国城市发展、城市管理等方面的巨大差异。　　任国刚：是的。由于美国是纯市场经济，对于企业和产业发展，政府基本是完全不作为。即使在市场经济中，某种政府行为也还是需要的。美国的问题在于，在企业转型过程中，政府完全不作为。在产业结构调整中，政府并没有加大相关的引导力度，以提升底特律的设计、金融等能力，占据汽车产业的高端，保持经济的竞争力。美国的汽车产业是以三大汽车龙头企业为核心的，在产业转型过程中，它没有实现完全的产业转型。随着产业的转移，就必然带来这种状况。　　此外，美国政府的财政结构同中国不太一样。一旦中国出现这种状况，中央财政会通过转移支付、资产划拨等手段，予以一定的财政资金支持。所以，中国不存在政府破产的问题。如果底特律在中国的话，中国政府在很早之前可能就会启动拯救措施。　　冯奎：美国的城市具有自治的特征，发展机制建立在市场化的基础之上，宏观经济变化必然在城市这个有机体身上有强烈的体现。破产制度对于城市来说，其实是一种保护机制、再生机制。中国的城镇化起步晚、城市管理、运行机制较为落后，在宏观经济变动的情况下，一些城市应对不力，也可能出现各种城市问题，包括城市衰败、难以运转的问题。而且如果出现这些问题，由于没有保护机制、再生机制，可能问题的深层影响更加严重。　　不能把“宝”押在一两个产业上　　《中国经营报》：实际上，中国目前也有不少城市面临着财政入不敷出、鬼城空城等问题，也有一些资源型城市面临发展难题。美国底特律将给中国正在高速发展的城镇化带来哪些警示？　　冯奎：中国未来10到20年，需要警惕的两个主要问题是：3亿多农民工进城的公共服务与城镇基础设施建设，对城市经济及社会发展是巨大的挑战；未来对城镇化成本承担影响最大的是土地出让金一项。在宏观经济趋紧的背景下，在土地资源约束的前提下，仍然以政府作为城镇化的单一投资主体，采取“征地—土地收入—银行贷款—城市建设—征地”的单一的融资模式，已经承担且消化不了城镇化所要产生的巨额成本。　　张乃剑：底特律破产，对我国鬼城、空城有警示意义的，最少有两点。　　第一，我国前段时间出现的一些表面“繁荣”的城市，主要是自然资源过度开发和行政资本集约投入刺激而出现人为造城运动所致，这些人为造城的城市，缺乏城市功能的应有基础，没有发展后劲，后果比底特律更严重。　　第二，一个城市需要特色产业、支柱产业支撑，但也要考虑到市场条件，优化多元化产业结构。我国一些靠一瓶酒、一条烟、一座庙、造城卖地，靠搞房地产支撑城市财力的不在少数，这些城市是不可持续的。城市发展不能把鸡蛋放在同一个篮子里。最近发生的煤城神木县的危机，就充分说明了这一点。　　任国刚：如果要把中国的城市跟美国的底特律相比较，更多的是一些资源枯竭型的城市，比如说大庆、抚顺这样的城市。这些资源枯竭型城市，尤其随着煤炭、钢铁这些传统产业的衰退，经济状况就会持续下降，带来大量的失业工人，这确实是存在的。　　底特律给中国政策的借鉴意义是：一个资源枯竭型城市，或者一个传统城市，如果不实现产业的转型升级，乃至于产业的替换，极有可能会出现像底特律这样整个城市财政入不敷出的状况。这样的现象，其实在全世界很多城市都曾发生过。　　《中国经营报》：在中国特殊国情下，不可能会让某个城市破产。但中国在城镇化发展过程中， 那些鬼城、空城和资源型枯竭城市，应该如何未雨绸缪，吸取底特律的教训，从而尽可能降低城市发展的风险？　　冯奎：要推动城市发展理念与发展模式的转型。没有转型，就没有转机。城市政府目前在规划与产业政策上需要汲取教训，进行调整。　　城市政府还要创新区域环境，推动产业可持续发展。有的地方政府把所有的“宝”都押在一两个主导产业和一两个大企业上，这就暗藏危机。硅谷的成功是因为这里有强烈的创新环境，有与时俱进的精神，有一群又一群生机勃勃的中小企业。如果死抱住一个产业和几个大企业，硅谷也可能变成底特律。中国的地方政府应该把政策的重心从支持特定产业转向支持区域创新，把对个别大企业的支持转向支持中小企业产业集群，把大量的投资支持转向产业要素提升等方面。　　张乃剑：化解我国目前出现的鬼城、空城危机，我认为应采取两种办法：一是自救，二是外援。自救办法主要是利用政府有形之手和市场无形之手联动，降低房价，加快资金回笼速度和规模，解决社会性债务危机问题，促进房地产业回归到正常轨道。外援办法，主要指城市主管者的党委、政府，要对城市产业进行战略性的重新调整规划，利用当地的资源优势和区位优势，重新寻找规划适合当地发展的新产业和经济增长突破口。　　任国刚：中国之所以出现鬼城、空城，实际上是城市化过程中产业空心化造成的。城市发展有两个驱动力，一个是城市化，一个是工业化或者叫产业化。如果产业化不足，必然会出现空城化。面对这种状况，最重要的是要实现产业导入，产业发展的能力必须要和城市的发展同步。　　其实底特律破产也是由于产业空心化造成的。中国的许多煤炭石油等资源型城市，随着煤炭和石油等自然资源的枯竭，必然带来产业的衰败，因此对于这些城市，必须引起重视。对于一个已经出现或者未来必然出现资源枯竭现象的城市，要关注产业结构转型，关注培育新型接续性产业。这一点，全世界做的最好的是迪拜。今天石油产业只占迪拜GDP的大约5%，也就是早已不占核心。迪拜通过打造运河、改变环境等一系列措施，重点发展旅游业、金融业等现代服务业。目前已经在全世界成为了资源型城市转型的标杆。　　曾经的“汽车之城”底特律，7月18日向法院申请地方政府破产保护。　　由于底特律的债务非常庞大，目前欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，是目前美国规模最大的城市破产案。　　如果以“底特律模式”来处理中国地方政府的债务，允许财政“收不抵债”的地方政府宣布破产，那会是怎样的情形？　　然而，由于中国地方政府是典型的“无限责任政府”，中央和地方实行分税制，也使得即便地方政府出现大规模的债务，中央政府都会买单。这样的体制和架构，并不意味着中国的城市发展可以高枕无忧，情况恰恰相反，中国特有的财政结构以及监管机制，被掩盖的问题和债务日益累计，可能面临更大的风险。　　单一产业衰败引发的连锁反应　　底特律是典型的单一产业城市。所谓成也萧何，败也萧何，单一的汽车产业造就了底特律的辉煌，也促使底特律走向衰败。　　在过去的几十年里，底特律从曾经的辉煌逐步跌入绝望和荒芜的深渊，最终走向破产，原因有很多。例如美国汽车工业萎缩，沉重且不可持续的养老金负担，市政府过度投资华丽而低效的项目……从城市研究的角度，底特律的致命缺陷在于失去了城市应有的多样性，缺乏多元的产业支撑，无力吸引多样的人口，当然也没有多样的文化……这些缺陷使底特律失去了吸引力，难以聚集更多的产业和人口，企业、工厂、精英人士，不断地离开这所城市，城市的税收越来越少，负债越来越多，步入恶性循环，最终走向了破产。　　底特律是典型的单一产业城市。所谓成也萧何，败也萧何，单一的汽车产业造就了底特律的辉煌，也促使底特律走向衰败。产业单一的工业城市相对封闭独立，它们有大量的工厂，雇佣着成千上万名技能水平较低的工人，除了向世界各地提供廉价的商品之外，这些工厂自给自足，独立于外面的世界。相对于制造业的一枝独秀来说，产业的多元化更有利于经济的发展，因为产业有兴衰周期。当日本的汽车产业崛起，美国的汽车产业逐渐低落，底特律没有形成其他可替代的产业，城市也不可避免地走向了衰败。　　汽车产业衰败，加剧了社会动荡，错误的政策又使精英和企业家相继离开这座城市，雪上加霜。1967年7月底特律爆发了一场大规模的黑人骚乱，继而使整个六七十年代骚乱不断，社会动荡以及不断上升的犯罪率，使许多可以离开底特律的人，义无反顾地一去不回。1950~2008年期间，底特律的人口下降了100万以上，占人口总量的58%。1970年，底特律有一半白人，到了2008年，白人只剩了10%。白人离开，在带走税基的同时，也将底特律变成一个贫穷的、单一的黑人“孤岛”。　　为了发展旅游业，底特律政府先后建设一些高档宾馆和赌场，希望将黑人孤岛打造为“美国黑人文化中心”。不过这个中心并没有展现黑人的正面精神，反而充斥着帮派火拼、枪支、吸毒和犯罪等负面特征。底特律陷入了恶性循环：经济低迷造成贫民窟蔓延，贫民窟刺激犯罪率上升，高犯罪率制约经济增长……实际上，这正是单一的人口结构造成的后果：企业家和精英离开，使得这个城市缺乏企业家精神和创造力，贫困人口大量聚集，无法走出衰败的泥沼。　　高犯罪率和贫民窟现象使底特律“不适合居住”。2007年，底特律在全美暴力犯罪城市榜上排名第三，2008年，密歇根州三分之二的谋杀案发生在底特律，2010年，该城市连续第四年成为联邦调查局(FBI)眼中美国“最危险的城市”。这些触目惊心的犯罪数据和负面称号，加剧了人们离开底特律的步伐，底特律成为了一座被抛弃的城市。　　美国“汽车之都”底特律7月18日申请破产保护，如果得到法院批准，将成为美国史上最大的城市破产案例，涉及大量债权人和产业工人利益。　　美国历史上，纽约、克利夫兰和费城一度面临破产，但底特律是第一个真正提出破产保护申请的大城市。底特律破产对于中国目前正在高速发展的城镇化来说，其警示意义在哪里？中国城市应该从底特律吸取什么样的教训？就此问题，《中国经营报》约请有关专家进行了访谈。　　产业空心化致底特律破产　　《中国经营报》：作为美国汽车城、美国曾经一个非常重要的工业城市，底特律为何最终会走向破产的道路，其深层次的原因主要有哪些？　　冯奎：就底特律这个城市来说，它走向破产，是经济与金融危机后续影响、城市自身盛衰相间的周期演进、资本投资的“秋千”运动等多方面原因综合所致。由于以上原因，资本从底特律撤走，核心城市投资缩减，从而导致剧烈的去工业化，带来了严重的实质性破坏。　　任国刚：底特律作为美国一个重要的工业城市，出现上述状况其原因是受全球化的影响和企业自身因素的影响。　　全球化带来了美国跨国公司的重新布局，使得全球产业格局发生很大的变化。作为单一以汽车产业为核心的美国三大汽车公司的集聚地，底特律的汽车产业开始从美国出发，向世界各地进行战略布局。这种全球化布局就带来一种很直接的结果，就是使得美国内陆的汽车企业空心化，并导致汽车产业逐渐衰竭。　　从企业的角度上看，随着汽车产业的逐渐发展，美国三大汽车企业遭遇日本、德国、中国等汽车企业的竞争。美国追求的这种高耗能的汽车，使得汽车竞争力下降，这也是最根本的原因。　　《中国经营报》：在底特律的问题上，实际上体现了中美两国城市发展、城市管理等方面的巨大差异。　　任国刚：是的。由于美国是纯市场经济，对于企业和产业发展，政府基本是完全不作为。即使在市场经济中，某种政府行为也还是需要的。美国的问题在于，在企业转型过程中，政府完全不作为。在产业结构调整中，政府并没有加大相关的引导力度，以提升底特律的设计、金融等能力，占据汽车产业的高端，保持经济的竞争力。美国的汽车产业是以三大汽车龙头企业为核心的，在产业转型过程中，它没有实现完全的产业转型。随着产业的转移，就必然带来这种状况。　　此外，美国政府的财政结构同中国不太一样。一旦中国出现这种状况，中央财政会通过转移支付、资产划拨等手段，予以一定的财政资金支持。所以，中国不存在政府破产的问题。如果底特律在中国的话，中国政府在很早之前可能就会启动拯救措施。　　冯奎：美国的城市具有自治的特征，发展机制建立在市场化的基础之上，宏观经济变化必然在城市这个有机体身上有强烈的体现。破产制度对于城市来说，其实是一种保护机制、再生机制。中国的城镇化起步晚、城市管理、运行机制较为落后，在宏观经济变动的情况下，一些城市应对不力，也可能出现各种城市问题，包括城市衰败、难以运转的问题。而且如果出现这些问题，由于没有保护机制、再生机制，可能问题的深层影响更加严重。　　不能把“宝”押在一两个产业上　　《中国经营报》：实际上，中国目前也有不少城市面临着财政入不敷出、鬼城空城等问题，也有一些资源型城市面临发展难题。美国底特律将给中国正在高速发展的城镇化带来哪些警示？　　冯奎：中国未来10到20年，需要警惕的两个主要问题是：3亿多农民工进城的公共服务与城镇基础设施建设，对城市经济及社会发展是巨大的挑战；未来对城镇化成本承担影响最大的是土地出让金一项。在宏观经济趋紧的背景下，在土地资源约束的前提下，仍然以政府作为城镇化的单一投资主体，采取“征地—土地收入—银行贷款—城市建设—征地”的单一的融资模式，已经承担且消化不了城镇化所要产生的巨额成本。　　不可否认，底特律政府也曾为走出萧条做过努力。比如规划大体量的建筑设施，改变城市形象，并试图以固定资产投资，拉动城市经济发展。然而，这个错误的决策，不仅无助于改变现状，还加剧了城市债务。成功的城市通常会进行大规模的建设，因为经济繁荣促使人们愿意花钱购买房屋等固定资产。但是建设投资是城市繁荣的结果，而非原因。当底特律的人口不断减少，房屋和设施已经供大于求，过度建设无异于饮鸩止渴。　　通过城市改造和大建设，塑造出的光彩照人的城市表象，不过是政客们的政绩工程，底特律需要的，不是大量的建筑和设施，它需要的，是多元产业和企业家精神。　　假如中国的城市也可以破产？　　底特律与中国许多城市，有太多的相似之处：以为城镇化就能拉动经济发展，不惜背负大规模的债务，用于固定资产投资和城市建设，城市建筑遍地都是，却空无一人……　　有意思的是，美国各级政府对底特律破产申请的处理方式，可能会让许多地方官员大跌眼镜：美国联邦政府对于底特律市的破产没有大包大揽。在底特律提出破产申请之后，奥巴马政府实际拒绝了援助这个曾经辉煌的破产城市，底特律所在的密歇根州政府也拒绝了援助的要求，甚至认为底特律破产是“必经之路”。　　底特律与中国许多城市，有太多的相似之处：以为城镇化就能拉动经济发展，不惜背负大规模的债务，用于固定资产投资和城市建设，城市建筑遍地都是，却空无一人……从债务规模上看，底特律市政府的债务总共只有180亿美元，中国地方政府的债务总量曾经高达10.7万亿元人民币(合1.65万亿美元)，个别城市的债务数量不一。据安邦研究团队掌握的情况，部分城市的债务可能高达数千亿元人民币，远远高于底特律市的债务规模。　　如果能够用底特律模式来思考处理中国城市的问题，对于同样遭受严重地方债务压力的中国城市，会有哪些参考价值？　　首先，底特律的破产表明，产业的繁荣，才能带来城市的持续繁荣，大量的投资建设，并不能拉动城市走出困境。一个城市空间，如果没有产业的繁荣，无论多宏伟壮丽都难以持续，最多变成漂亮的鬼城和空城。花费巨资修建的鄂尔多斯新城，昆明呈贡新城……这些赫赫有名的鬼城空城，它们都具有共同的特征：宽阔的马路、巨大的广场、宏伟的建筑……巨额债务支撑起来的城市面貌，不可谓不漂亮，但是缺乏产业的支撑，仍然人车寥落，一片萧条。空城、鬼城的形成，实际上就是城市空洞化，缺乏产业和社会支撑的结果。厘清城市建设和经济发展的关系，看懂了产业和空间之间的互动，有助于转换地方政府错误的发展思路。因为，城镇化是经济发展的结果，而不是原因。　　其次，地方债务是否应该由中央和全民买单？过去，中国城市处理债务问题的逻辑大致是：地方政府开发土地搞招商引资，债务积累到一定程度，地方债务上交中央并且变成银行的不良资产，然后国家出面用全民资产来偿还债务，处理不良资产。此后再放开搞活，中央和地方政府推出经济刺激方案，进入新一轮的扩张和债务循环，重复同样的结果，并且风险程度更为剧烈。如此庞大规模的地方债务，是否应该由中央买单，还是学美国政府任其破产。实际上，对于发展策略的失误，做决策的官员需要承担责任，不能上届债务下届还，留下一堆烂账让继任者去处理。因此，地方政府破产只会让地方政府在发展问题上更冷静，避免盲目投资。　　最后，允许地方政府破产，有助于推动城市化良性发展。发展策略失误会导致地方经济增长的停顿，这是很自然的成本，即犯错误的成本。对于出错的地方，劳动人口、资本、人才就会流向更有前途的城市，流向那些没有犯错或少犯错的地方。从全局看，这是一种良性的调整，可以使资源配置更加有效。一旦地方真破产，发展停顿了，市场才能真正发挥作用，否则市场永远只能是一个政策错误的“买单者”。　　张乃剑：底特律破产，对我国鬼城、空城有警示意义的，最少有两点。　　第一，我国前段时间出现的一些表面“繁荣”的城市，主要是自然资源过度开发和行政资本集约投入刺激而出现人为造城运动所致，这些人为造城的城市，缺乏城市功能的应有基础，没有发展后劲，后果比底特律更严重。　　第二，一个城市需要特色产业、支柱产业支撑，但也要考虑到市场条件，优化多元化产业结构。我国一些靠一瓶酒、一条烟、一座庙、造城卖地，靠搞房地产支撑城市财力的不在少数，这些城市是不可持续的。城市发展不能把鸡蛋放在同一个篮子里。最近发生的煤城神木县的危机，就充分说明了这一点。　　任国刚：如果要把中国的城市跟美国的底特律相比较，更多的是一些资源枯竭型的城市，比如说大庆、抚顺这样的城市。这些资源枯竭型城市，尤其随着煤炭、钢铁这些传统产业的衰退，经济状况就会持续下降，带来大量的失业工人，这确实是存在的。　　底特律给中国政策的借鉴意义是：一个资源枯竭型城市，或者一个传统城市，如果不实现产业的转型升级，乃至于产业的替换，极有可能会出现像底特律这样整个城市财政入不敷出的状况。这样的现象，其实在全世界很多城市都曾发生过。　　《中国经营报》：在中国特殊国情下，不可能会让某个城市破产。但中国在城镇化发展过程中， 那些鬼城、空城和资源型枯竭城市，应该如何未雨绸缪，吸取底特律的教训，从而尽可能降低城市发展的风险？　　冯奎：要推动城市发展理念与发展模式的转型。没有转型，就没有转机。城市政府目前在规划与产业政策上需要汲取教训，进行调整。　　城市政府还要创新区域环境，推动产业可持续发展。有的地方政府把所有的“宝”都押在一两个主导产业和一两个大企业上，这就暗藏危机。硅谷的成功是因为这里有强烈的创新环境，有与时俱进的精神，有一群又一群生机勃勃的中小企业。如果死抱住一个产业和几个大企业，硅谷也可能变成底特律。中国的地方政府应该把政策的重心从支持特定产业转向支持区域创新，把对个别大企业的支持转向支持中小企业产业集群，把大量的投资支持转向产业要素提升等方面。　　张乃剑：化解我国目前出现的鬼城、空城危机，我认为应采取两种办法：一是自救，二是外援。自救办法主要是利用政府有形之手和市场无形之手联动，降低房价，加快资金回笼速度和规模，解决社会性债务危机问题，促进房地产业回归到正常轨道。外援办法，主要指城市主管者的党委、政府，要对城市产业进行战略性的重新调整规划，利用当地的资源优势和区位优势，重新寻找规划适合当地发展的新产业和经济增长突破口。　　任国刚：中国之所以出现鬼城、空城，实际上是城市化过程中产业空心化造成的。城市发展有两个驱动力，一个是城市化，一个是工业化或者叫产业化。如果产业化不足，必然会出现空城化。面对这种状况，最重要的是要实现产业导入，产业发展的能力必须要和城市的发展同步。　　其实底特律破产也是由于产业空心化造成的。中国的许多煤炭石油等资源型城市，随着煤炭和石油等自然资源的枯竭，必然带来产业的衰败，因此对于这些城市，必须引起重视。对于一个已经出现或者未来必然出现资源枯竭现象的城市，要关注产业结构转型，关注培育新型接续性产业。这一点，全世界做的最好的是迪拜。今天石油产业只占迪拜GDP的大约5%，也就是早已不占核心。迪拜通过打造运河、改变环境等一系列措施，重点发展旅游业、金融业等现代服务业。目前已经在全世界成为了资源型城市转型的标杆。

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