城市大拆大建根子在战略规划摇摆

城市大拆大建根子在战略规划摇摆

近年来，随着我国城镇化建设的突飞猛进，各种新城新区建设如火如荼，来自国家发改委小城镇中心的数据显示，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。在新城建设中，各种鬼城空城频频出现。在城市建设中，大拆大建、推倒重来等现象则更显普遍。出现上述种种现象的根源是什么？反观国外城市建设又是什么情况？如何才能避免出现上述问题？就此问题，《中国经营报》记者特约请国家发改委地区经济司有关人士进行解读。　　近年有机会到欧美等发达国家学习考察，所到之处感觉与国内城市建设明显不同的是，这些国家莫说大规模的新城新区建设，甚至连一般性的建筑工地都很少，毕竟这些国家已完成城市化、工业化任务，超越了城市大规模建设阶段。但更令笔者惊讶的一点是，在国外城市见到的诸多房屋建筑，无论是既往遗存，还是普通民居，历史动辄百年乃至几百年以上，但依旧保存完好、古朴亮丽，大多数城市道路、桥梁等基础设施虽不甚宽阔，但历经岁月仍然结实耐用、畅通便捷。这意味着，这些国家百年乃至千年前的投入至今仍发挥着重要作用，各个年代社会财富都被很好地积累和保存下来。　　反观国内，大拆大建、推倒重来在各个城市每天都在上演，现有建筑不要说百年历史的很少，即便建于上世纪80年代的业已陈旧破败、不堪入目；城市道路等基础设施更是建了拆、拆了建，很多人甚至开玩笑说，干脆给马路装个拉链算了。深入反思一下，中外城市建筑寿命的巨大差异，透露出的是我们城市战略规划的摇摆、管理行为的无序、建筑质量的低劣，更反映出我们社会财富形成积累机制的低水平、低效率和不完善。　　社会财富是指劳动者在生产过程中创造的、具有对人有使用价值的劳动产品，社会财富规模特别是积累能力和积累效率是衡量一个国家综合国力强盛的重要标志。立足人口多、资源少的基本国情，如何认真参考借鉴国外先进经验，切实加大体制创新和制度建设，力求将每一点资源、资金、资本都能高效转化成可以固化下来、延续下去的社会财富，切实提高社会财富积累效率，是我们面临的一个重大命题，这将直接影响到我国现代化建设的总体进程和广大人民群众的切身利益。　　城市是社会财富形成和积累的重要载体，规范有序地推进城市建设也是高效积累社会财富的重要途径。在参考借鉴国外城市建设基本经验的基础上，对科学推进我国城市建设、有效形成社会财富积累提出四点建议：　　一是高度重视科学规划。科学规划是城市建设的依归，也是社会财富务实积累的基本前提。实践证明，城市规划是城市发展战略的重要载体，城市规划的不科学、不稳定和不严肃，是导致城市格局频繁变动、基础设施大拆大建、社会财富难以积累的重要原因。从这一点来看，战略规划的不科学和不稳定是最大的一种浪费。欧美等发达国家高度重视城市规划工作，将规划置于整个城市管理的核心主干地位。比如德国的《建设法典》、英国的《城乡规划法》、法国和瑞典的《城市规划法》、日本的《都市计画法》等均对城市规划的制定、实施、监督做出明确规定，特别强调规划的法律地位和长期效力。我国1990年颁发了《城市规划法》，2007年修订为《城乡规划法》，虽然法律对城市规划的管理做了比较严格的规定，但在地方执行过程中，城市规划频繁调整变更现象十分普遍，规划的严肃性、权威性明显偏低，城市空间格局、功能分区和主体风格难以固定和延续，进而直接导致城市基础设施的无效建设和严重浪费。为此，建议提升我国城市规划的法律地位，进一步加大规划调整的难度；与此同时，要切实增强全社会在规划制定过程中的参与力度和执行过程中的监督力度，共同形成维护规划稳定性的长效机制。

二是细化实化法制建设。国外涉及城市建设的法律体系完善细致，便于执行和操作。比如巴黎在自中世纪以来的发展中，虽历经两次世界大战的炮火，但仍保留着城市建筑的统一风格，甚至是历史最悠久的某些街道的整体布局。究其原因，除了城市建设的科学规划之外，严谨务实的法律制度发挥了不可替代的重要作用。巴黎的《城市规划和保护法》是世界上最全面、完善和严格的城市建设法律体系之一，大到对巴黎城区的城市布局、用地规划、交通组织以及分区规划、城市设计原则，小到对城市规划控制指标和参数如容积率、建筑密度、高度、间距、风格、立面形式等，都做了相当详细的规定。尤其对旧城区和古建筑的保护管理精细到了严苛的程度，如规定建筑外立面不允许私自改动、必须定期维护修缮等。相对而言，国内城市建设管理方面规定不细致、操作性差、有法不依、执法不严等问题普遍存在。建议国内各个城市对城市规划、建设和管理等方面出台更为细致明确的规定，特别是对限制性行为做出更为详细具体的规定和罚则，要切实体现城市规划与管理的权威性、严肃性和规范性。　　三是切实提高建筑质量。建筑质量是社会财富能以长久积累的基本前提。当前，我国正处于城市化快速发展时期，城市建设保持一定速度是必要的，但在房屋建筑和基础设施建设质量上一定要强调慢工出细活，绝不可偷工减料、贪快求大，建就要建成百年精品。为此，城市建设要特别注重从技术标准、质量细节等方面入手，强化工程项目施工质量管理，加强部门执法力度，实行责任终身追究制度。与此同时，要克服重建轻养问题，高度重视建筑物的维护保养，不能只建新不护旧，确保每一个新增建筑都能够长久保存下来，尽最大能力少干“狗熊掰棒子”的蠢事，确保每一分投入都能够长久地积累下来。　　四是积极创新城市管理。推进完善政绩考核制度。转变唯GDP的考核导向，将城市规划执行效果、建筑质量总体水平、社会财富累积效率作为城市管理者业绩考核的重要指标，倡导“不求最大、但求最优，不求最快、但求最精”的科学发展理念，从制度上遏制住城市建设“贪大求快”的冲动。切实加强城市规划与建设管理的全过程控制。进一步提高财政支出的透明度，通过制度设计使每一分钱都能花在刀刃上，使每一分钱都能转化成可以长久留存的社会财富。建立公众参与监督机制。二战以后，城市规划中的公众参与逐渐成为世界潮流，比如英国公众参与城市规划的制度健全，法律地位高，英国城乡规划法案等明确规定，必须有公众参与的城市规划才具有法律效应，公众参与是英国规划法规体系的“骨架”，与此同时，法律法规对公众参与的内容和形式作出了一系列具体而细致的规定，如在办公场所和适宜地方放置文件副本、在网上发布文件、在地方报纸上发布参与的广告、组织市民学会和邻里规划基金会组织公民参与等。同样，美国、法国、德国等国家对公众参与城市规划均有明确规定。为此，建议进一步增强我国城市规划中公众参与力度，完善法律制度，坚持信息公开，保障公众的知情权，提升技术手段，保障公民参与的效率和质量，确保城市规划建设的规范与高效。　　与群众日益增长的物质文化需求相比，我国当前的国民财富还不甚丰厚，创造和积累社会财富仍将是我们长期艰巨的任务。面对与发达国家的差距，亟待我们放平心态、完善制度，务实推进社会财富的高效积累，这是加快转变发展方式的题中之义，也是推动国家尽快走向强盛的必然要求，对此各方面都应有清醒认识。

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